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Der Staat der Eigentümer

So wenig wie möglich, so viel wie nötig? In der Theorie des Neoliberalismus ist umstritten, was ein staatliches Gemeinwesen tun oder lassen soll. Über die Ideologie des Minimalstaats

  • Von Dirk Tegtmeyer
  • Lesedauer: 11 Min.
Die Besitzenden wollen Eingriffe des Staates nur dort, wo es ihren Geschäften dient: Zentralgebäude des BMW-Werks in Leipzig, entworfen von der Stararchitektin Zaha Hadid.
Die Besitzenden wollen Eingriffe des Staates nur dort, wo es ihren Geschäften dient: Zentralgebäude des BMW-Werks in Leipzig, entworfen von der Stararchitektin Zaha Hadid.

In vielen linken Auseinandersetzungen wird der Begriff des Neoliberalismus ganz selbstverständlich verwendet. Doch was genau sich hinter diesem Etikett verbirgt, bleibt oft unklar. Diese Unklarheiten kann man - wie hier im Folgenden - ideengeschichtlich auflösen, anhand bestimmter politischer Theorien, die als »neoliberal« gelten können. Dabei wird die Definition aus David Harveys »Kleiner Geschichte des Neoliberalismus« vorausgesetzt. Im Neoliberalismus bestehe die Aufgabe des Staates »darin, einen institutionellen Rahmen zu schaffen und zu erhalten, der solchem Wirtschaftshandeln angemessen und förderlich ist. Zum Beispiel muss der Staat (…) die nötigen militärischen, polizeilichen und rechtlichen Strukturen und Funktionen gewährleisten, die das Privateigentum sichern und das einwandfreie Funktionieren der Märkte sicherstellen, zur Not auch mit Gewalt. (…) jenseits dieser Aufgabenbereiche hat der Staat nichts zu suchen.«

Hier stößt man auf das erste Problem: Wenn man von Harveys Definition ausgeht, dann lässt sich Adam Smith kaum als Vordenker des Neoliberalismus, wie oft behauptet, in Anspruch nehmen. So schreibt Gerhard Streminger in seiner Biografie von Adam Smith: »Dem Neoliberalismus zufolge soll der Einfluss des Staates weitgehend aus dem Wirtschaftsleben verbannt werden, um ein möglichst uneingeschränktes, freies Spiel der Marktkräfte zu ermöglichen. Die Vordenker und Vertreter dieser Denkschule haben Adam Smith zu ihrem Ahnherren und leuchtenden Vorbild erkoren. Diese Deutung steht jedoch im krassen Gegensatz zur Smith-Forschung, in der sich eine ganz andere Interpretation durchgesetzt hat. (…) Adam Smith schrieb kein Plädoyer für einen Nachtwächterstaat, sondern für eine ›soziale Marktwirtschaft‹, in welcher der Staat neben Legislative, Exekutive und Landesverteidigung sich eben auf um Infrastruktur und Bildung kümmert.«

Wenn Adam Smith in seinem bekannten Werk »Wohlstand der Nationen« (1776) die Aufgaben des Staates beschreibt, nennt er zuerst das Militär, als zweites gefolgt von Polizei und Justizwesen. An dritter Stelle habe die Regierung die Pflicht, »bestimmte Anstalten und Einrichtungen zu gründen und zu unterhalten, die ein einzelner oder eine kleine Gruppe aus eigenem Interesse nicht betreiben kann, weil der Gewinn ihre Kosten niemals decken könnte, obwohl er häufig höher sein mag als die Kosten für das ganze Gemeinwesen.« Die ersten beiden Aufgaben bilden zusammen das, was als Minimalstaat oder Nachtwächterstaat beschrieben werden kann. Nach Harveys Definition ist dies das Gewährleisten der nötigen »militärischen, polizeilichen und rechtlichen Strukturen und Funktionen«, um das Privateigentum zu sichern und das »Funktionieren der Märkte sicherzustellen«. Da Adam Smith ausdrücklich Aufgaben des Staates benennt, die über den Minimalstaat hinaus gehen, ist er definitionsgemäß kein Neoliberaler. Anhand der Frage der Staatsaufgaben ist der Neoliberalismus zwar nicht vollständig beschrieben; weitere wichtige Aspekte sind die Frage der Regulierung von Märkten und die Privatisierung von Gemeingütern. Weil sich aber viele Aspekte daraus ableiten lassen, ob der Staat öffentliche Güter bereitstellen sollen, soll es um diese Frage gehen.

Wohlfahrtsstaat und neoliberale Wende

Adam Smith begründet die Notwendigkeit bestimmter öffentlichen Ausgaben damit, dass diese niemals ihre Kosten für ein einzelnes Individuum oder eine Gruppe wieder einbringen können. Das beinhaltet, was in der modernen Wirtschaftstheorie und Politikwissenschaft mit dem Begriff der öffentlichen Güter erfasst wird. Smith denkt insbesondere an öffentliche Infrastruktur in der Form von Straßen, Brücken und Kanälen, aber weil er ein allgemeines Konzept von öffentlichen Gütern hat, lässt sich dies auch auf moderne Infrastruktur wie Autobahnen und Schienennetze übertragen - auch wenn diese, anders als im 18. Jahrhundert, überwiegend über allgemeine Steuergelder und nicht durch Nutzungsgebühren finanziert werden.

Nimmt man beispielsweise den Autoverkehr: Die Einnahmen aus der Kfz-Steuer und den Steuern auf Kraftstoffe decken nicht dessen Kosten. Würde sich die Gesellschaft entschließen, den Autoverkehr weniger zu subventionieren und dafür öffentliche Personennahverkehr umso mehr, dann würde auf diese Weise Geld von Autofahrerenden zu den Nutzenden von Bus und Bahn umverteilt werden. Wenn der Staat eine kostenfreie Betreuung für Kinder ab drei Jahren bereitstellt, wie in Frankreich, dann wird auf diese Weise Geld von Kinderlosen zu Haushalten mit Kindern umverteilt. Dies sind Beispiele für die umverteilende Funktion des Wohlfahrtsstaates: Moderne Staaten stellen nicht nur öffentliche Güter bereit, die über den Minimalstaat hinausgehen, sondern fördern dabei auch bestimmte gesellschaftliche Gruppen wie Autofahrende oder Eltern, und zwar durch Steuergelder, die von der gesamten Gesellschaft aufgebracht werden.

Der Begriff des Wohlfahrtsstaates bezieht sich zwar vor allem auf Systeme der sozialen Absicherung, welche die Bevölkerung vor den negativen Auswirkungen von Arbeitslosigkeit, Alter, Krankheit und Pflegebedürftigkeit schützen sollen (zusammen mit der Unfallversicherung bilden diese vier Versicherungen den deutschen Sozialstaat). Da sich aber bei allen durch den Staat bereitgestellten öffentlichen Gütern die Frage der Finanzierung stellt und es dementsprechend das Potenzial für Umverteilung gibt, lässt sich die Debatte um die Finanzierung der Elemente des Sozialstaates nicht eindeutig von jener über die Finanzierung der öffentlichen Infrastruktur trennen. Die Frage, welche Aufgaben der Staat übernehmen soll, und wie diese zu finanzieren sind, ist der für die praktische Politik wesentliche Aspekt der Debatten um Verteilungsgerechtigkeit in der politischen Philosophie.

Wenn man die politischen Verhältnisse unter diesem Gesichtspunkt beschreibt, dann gab es nach Harvey zwischen 1978 und 1980 eine »neoliberale Wende«. Ein Begriff wie Neoliberalismus ist erforderlich, um eine Verschiebung der Politik zu beschreiben: »Seit den 1970er Jahren hat sich im politisch-ökonomischen Denken und Handeln allenthalben eine entschiedene Hinwendung zum Neoliberalismus vollzogen. Seitdem sind Deregulierung, Privatisierung und der Rückzug des Staates aus vielen Bereichen sozialer Vorsorge zur Regel geworden«, schreibt Harvey. Eine ausführliche Darstellung dieser politischen Entwicklungen bietet im übrigen Thomas Piketty in seinem neuen Buch »Kapital und Ideologie«. Piketty würde allerdings die Bezeichnung Neoliberalismus als Etikett für diese Entwicklungen ablehnen. Stattdessen schlägt er den Begriff Neo-Proprietarismus vor - vom französischen »propriétaire« für Eigentümer.

Die Kontroverse um den Wohlfahrtsstaat lässt sich als ein Kontinuum von Positionen beschreiben. Auf der rechten Seite des politischen Spektrums steht der Neoliberalismus, der jede Besteuerung, die für mehr verwendet werden soll als die Finanzierung des Minimalstaates, als einen unzulässigen Eingriff in das Eigentumsrecht ablehnt. Auf der linken Seite des Spektrums steht ein demokratischer Sozialismus, welche den von den Kapitalisten abgeschöpften Mehrwert durch eine progressive Besteuerung ein weiteres Mal abschöpfen und durch die Finanzierung guter Sozialleistungen und öffentlicher Infrastruktur an die Bevölkerung zurückgeben will. Die neoliberale Position wird im Folgenden nicht durch eine Analyse der Politik, wie der Regierungen von Ronald Reagan in den USA oder Margaret Thatcher in Großbritannien, untersucht, sondern durch eine Analyse theoretischer Texte.

Hayek, Nozick und James M. Buchanan

Der Begriff Neoliberalismus wird oft für Theorien verwendet, die auf die 1930er und 1940er Jahre zurückgehen. Dazu zählt in Deutschland der Ordoliberalismus, als deren wichtigster internationaler Vertreter Friedrich August von Hayek gilt, mit dem zuerst 1944 auf Englisch erschienen Buch »Weg zur Knechtschaft«. Hayek verweist darin explizit auf die bereits zitierte Passage bei Adam Smith und bringt eigene Bespiele für öffentliche Güter. So könnten die »Kosten des Straßenbaus« nicht »jedem einzelnen Benutzer aufgebürdet werden.« Hayek lehnt zwar jede Planung, die den Wettbewerb des freien Marktes ersetzen soll, vehement ab. Er ist sich aber im Klaren darüber, dass es Bereiche gibt, in denen der freie Wettbewerb nicht funktioniert. An anderer Stelle befürwortet er auch einen Wohlfahrtsstaat nach dem angelsächsischen Modell, der ein bestimmtes Existenzminimum für alle Bürgerinnen und Bürger garantieren soll, allerdings mit dem ausdrücklichen Hinweis auf die schwierigen »Fragen über die genaue Höhe des zu garantierenden Standards«. Hayek vertritt also, ähnlich wie Smith, in der Kontroverse zwischen den Vertretern eines reinen Minimalstaats und den Vertretern eines Wohlfahrtsstaates eine mittlere Position. Er ist wohl rechts von der Mitte einzuordnen, aber eben nicht ganz rechts außen. Dies gilt zumindest für Hayeks frühes Werk »Weg zur Knechtschaft«.

Die kategorische Ablehnung des Wohlfahrtsstaates findet man hingegen in zwei späteren Abhandlungen, die im englischen Original beide 1975 erschienen sind. Das sind zum einen Robert Nozicks »Anarchie, Staat, Utopia« und zum anderen James M. Buchanans »Die Grenzen der Freiheit«. Nozick ist es, der den Begriff des Minimalstaats geprägt hat. Vom politischen Einfluss ist Buchanan allerdings ungleich bedeutsamer als Nozick. Buchanan beschreibt in »Grenzen der Freiheit« die hier zu Diskussion stehende Frage als den Unterschied zwischen dem protektiven Schutzstaat und dem produktiven Leistungsstaat. Buchanan erachtet jene produktiven Tätigkeiten des Staates, die über den Schutzstaat hinausgehen, nur unter sehr spezifischen Bedingungen als legitim. Idealerweise müsste für Buchanan jede Form dieser Tätigkeit von allen Bürgern einstimmig beschlossen werden, selbst wenn er das für ein unerreichbares Ideal hält. Doch selbst »wenn Abweichungen von der Einstimmigkeitsregel hingenommen werden müssen, sollte der Entscheidungsfindungsprozess doch eigentlich so verstanden werden, dass er am Vorbild der Einstimmigkeit orientiert ist«, schreibt Buchanan.

Buchanan und Nozick kann man als Vertreter von Theorien eines Gesellschaftsvertrages klassifizieren, in der politischen Philosophie mit Kontraktualismus bezeichnet. Die wahrscheinlich beste deutschsprachige Überblicksdarstellung dazu ist Wolfgang Kerstings »Politische Philosophie des Gesellschaftsvertrages«, die auch jeweils ein Kapitel zu Nozick und Buchanan bietet. Kersting kommt zu einem vernichtenden Urteil: Buchanan biete »kein Argument, daß diese jeden Wohlfahrtsstaat und demokratische Pragmatismus illegitimierende Unterstellung plausibel machte (…), die politische Petrifizierung der bestehenden Eigentumsverhältnisse ist ihre heimliche Konsequenz.« Mit der Überzeugung, dass »jede nicht einmütige kollektive Entscheidung, die individuelle Verfügungsgewalt über Güter und Ressourcen einschränkt und beschneidet, einen Bruch konstitutionell verbürgten - bei Nozick naturrechtlich verbürgten - Rechts gleichkommt«, würden Buchanan und Nozick eine »Wiederbelebung der dogmatischen Konzeption des uneingeschränkten Eigentumsrechts des klassischen Liberalismus« anbieten. Ihre Theorien verstiegen sich »zu einem Rousseauismus der property rights, zu einer volonté générale der Besitzindividualisten«! Ein ideologiekritischer Begriff wie Besitzindividualismus ist an dieser Stelle angebracht. Auch Pikettys Vorschlag ist hier hilfreich: Die Ambiguitäten des Begriffes Liberalismus lassen sich vermeiden, indem man diese Position im klassischen Liberalismus als Proprietarismus, oder seit den 1970ern als Neo-Proprietarismus, bezeichnet. Der klassische Liberalismus wie bei Adam Smith ist wie erwähnt keinesfalls politisch so weit rechts einzuordnen wie die modernen Theorien des Minimalstaats. Buchanan beruft sich zwar, unter dem Stichwort »Laissez-faire«, auf die Passage über die unsichtbare Hand, unterschlägt aber, anders als Hayek, die zitierte Passage über Aufgaben des Staates bei Smith.

Der politische Einfluss von Buchanan

James M. Buchanan ist nicht nur wegen seiner Theorie des Minimalstaats, sondern aus einem weiteren Grund interessant. Über ihn erschien 2017 eine Studie der Historikerin Nancy MacLean, welche seine direkten Beziehungen zur Politik belegt. Nachdem Buchanan 2013 verstorben war, wurde für ihn auf dem Campus der George Mason University im US-Bundesstaat Virginia ein Archiv eingerichtet. Als MacLean das zu diesem Zeitpunkt völlig unsortierte Archiv besuchte, willkürlich den ersten Papierstapel herausgriff und anfing zu lesen, stieß sie auf vertrauliche Briefe von 1997 und 1998, die eine Investition von Millionen US-Dollar durch Charles Koch in einen Think Tank von Buchanan betrafen. Dies war das fehlende Puzzleteil, nach dem MacLean gesucht hatte. Charles Koch gilt als der wahrscheinlich finanzkräftigste individuelle Akteur in der politischen Lobbyarbeit in den USA. MacLean beschreibt dies als die gefährlichste Bedrohung der gegenwärtigen Demokratie, als den »Versuch der von Milliardären unterstützten radikalen Rechten, demokratisches Regieren zunichte zu machen«.

Der politische Einfluss insbesondere von Hayek und anderen Intellektuellen ist sicherlich nicht zu unterschätzen - aber wenn eine solche Position zusätzlich noch verdeckt durch das Vermögen von Milliardären gefördert werden, dann wird dadurch die öffentliche Debatte in einer Demokratie gefährlich verzerrt. Als Selbstbezeichnung dieser Position wird in den USA auch der Begriff Libertarismus verwendet: »Die Vertreter der libertären Philosophie glauben, dass die einzige legitime Rolle der Regierung darin besteht, die Herrschaft des Gesetzes sicherzustellen, die soziale Ordnung zu garantieren und sich um die Landesverteidigung zu kümmern. Deswegen sind sie seit langem glühende Gegner von Medicare, Medicaid für die Armen, und, seit kurzem, Obamacare. (…) Weniger bekannt ist, dass diese Fanatiker nicht glauben, dass die Regierung sich um öffentliche Gesundheit kümmern sollte«, also beispielsweise auch nicht um den Bau und die Instandhaltung von Kanalisationen, »was Regierungen seit den 1880ern als ihre Aufgabe wahrnehmen, um durch Wasser übertragene Epidemien wie Cholera und Typhus zu verhindern«, wie MacLean schreibt.

Gerade das Beispiel der Verhinderung von Epidemien zeigt den ideologischen Charakter der extremen neoliberalen Position auf. Wenn die Gesellschaft ein Militär braucht, um sich gegen vermeintliche Gefahren durch äußere Feinde zu schützen, dann braucht sie auch ein öffentliches Gesundheitssystem, um sich gegen die Gefahr von Epidemien zu schützen. Wenn der Staat das Funktionieren von Märkten sicherstellen soll, dann heißt dies auch, dass er sich zum Beispiel um die öffentliche Infrastruktur kümmern muss, die es ermöglicht, die Waren zu den Verbrauchern zu bringen. Die Fanatiker des Proprietarismus, die jede Tätigkeit des Staates ablehnen, die über den unmittelbaren Schutz des Eigentums hinausgeht, verhalten sich hier auf ähnliche Weise irrational wie die Querdenker, die sich weigern, die Gefahr des Coronavirus anzuerkennen.

Bestimmte Aspekte des Wohlfahrtsstaates sind Gegenstand langwieriger öffentlicher Diskussionen. Die betrifft zum Beispiel Einführung einer gesetzlichen Krankenversicherung in den USA oder in Deutschland die Höhe des Hartz-IV-Satzes und staatliche Eingriffe in den Wohnungsmarkt in Großstädten. Eine Demokratie erfordert zwar grundsätzlich die Bereitschaft zu Kompromissen; die Ideologie der kategorischen Ablehnung des Wohlfahrtsstaates bietet jedoch keinen Raum für Kompromisse und sollte von allen demokratischen Parteien zurückgewiesen werden.

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