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Euro-Stabilitätspakt: Geopolitik auf Kredit
Im Streit um den Euro-Stabilitätspakt geht es um weit mehr als bloß Defizitregeln und Schuldentragfähigkeit
Das Ringen um die politökonomische Dominanz auf dem Globus ist in vollem Gang. Die USA, China und die EU liefern sich ein Rennen um Klimaschutztechnologien und Rohstoffe, um Absatzmärkte und Künstliche Intelligenz. Gleichzeitig fahren sie ihre Rüstungsbudgets hoch. Daraus resultiert ein gigantischer Finanzbedarf, der ohne neue Schulden nicht zu decken ist. Die Regierungen der USA und Chinas genehmigen sich daher steigende Schulden und Defizite. Europa hingegen hat sich selbst gebunden: Ab nächstem Jahr sollen die Regeln des Stabilitätspaktes wieder gelten, die die Defizite eingrenzen. Folge wären drastische Sparmaßnahmen, mitten in der Krise. Die EU streitet daher um eine Reform des Paktes – doch ein Treffen diese Woche brachte keine Lösung. Die Zeit drängt, 2024 naht. »Ich möchte nicht darüber spekulieren, wie die Finanzmärkte reagieren, wenn es keine Einigung gibt«, sagte Bundesbankpräsident Joachim Nagel – und nannte dabei jene Instanz, die der neue Schuldenpakt überzeugen soll.
Corona-Pandemie, Kriege und Energiekrise haben die Staatsschulden in den vergangenen Jahren drastisch steigen lassen. In der Gruppe der großen Industrieländer haben sie 120 Prozent der Wirtschaftsleistung erreicht. Lange galt dies als problemlos, da die Zinsen niedrig waren. Doch dies hat sich geändert: Um die Inflation zu senken, haben die Zentralbanken ihre Leitzinsen so schnell und stark erhöht wie noch nie. Gleichzeitig hat in den letzten Wochen an den Finanzmärkten eine Art Eigendynamik eingesetzt, die die Zinsen auf Staatsschulden in die Höhe treibt. Die Rendite für zehnjährige US-Staatsanleihen – der globale Maßstab für Geldanleger*innen – ist seit Mai von 3,3 auf knapp fünf Prozent gestiegen. Vor drei Jahren lag dieser Wert noch unter einem Prozent. Verschuldung wird weltweit immer teurer.
Kapitalstaubsauger USA
Eine wesentliche Ursache dafür liegt in den USA, wo die Regierung in den vergangenen Jahren gigantische Kreditpakete aufgelegt hat und so Kapital aus aller Welt aufsaugt. Mit neuen Schulden federte Washington die Coronakrise ab, verteilte Hilfen an Haushalte und Unternehmen und beschloss Förderprogramme für Computerchips, Batterien, Infrastruktur und Klimaschutztechnologien, um eine industrielle Führungsposition zu erlangen. Folge: Die Neuverschuldung – das Budgetdefizit – lag in den Coronajahren 2020/21 bei über zehn Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP). Im laufenden Jahr sind es immer noch knapp acht Prozent. »Derzeit leiht sich Washington die Rekordsumme von 300 Milliarden Dollar – jeden Monat«, merken die Ökonomen der Allianz an.
Die Staatshilfen führen dazu, dass die US-Konjunktur überraschend stark ist – die lange prognostizierte Rezession stellt sich nicht ein, im Gegenteil. So verzeichneten die Einzelhändler des Landes im August einen weiteren starken Monat. Kein Wunder, denn die Hilfen Washingtons der vergangenen Jahre haben dazu beigetragen, dass die US-Haushalte über Extra-Ersparnisse von rund 1000 Milliarden Dollar verfügen, schätzt die Citigroup. Das ist ein dickes Polster.
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Für die nächsten zehn Jahre sind für die USA weitere massive Defizite prognostiziert, sie dürften bei sechs Prozent des BIP liegen. Mit dem geliehenen Geld finanziert Washington seine Industriepolitik wie auch seine Militärpolitik. Diese Woche kündigte US-Präsident Joe Biden zusätzliche Ausgaben über 100 Milliarden Dollar an, davon gehen 60 Milliarden an die Ukraine und 14 Milliarden an Israel. Auf die Frage eines Journalisten, ob das nicht zu teuer würde, sagte Biden: »Wir sind die Vereinigten Staaten von Amerika, die mächtigste Nation der Geschichte – nicht der Welt. Wir können uns um beide Angelegenheiten kümmern und gleichzeitig unsere globale Verteidigungsfähigkeit erhalten.« Sprich: Washington ist kreditwürdig und kann das als geopolitische Waffe nutzen.
Das kann die Eurozone eigentlich auch. Doch ist die Situation hier eine ganz andere. Der Zinssog aus den USA macht Kredite auch für die EU-Staaten teurer, die Rendite für italienische Staatspapiere ist auf fünf Prozent geklettert. Gleichzeitig ist die Konjunktur schwach – stärker als die USA leidet Europa unter hohen Energiepreisen und der Flaute in China. Dazu kommt, dass in der Eurozone den Regierungen engere Grenzen bei der Verschuldung gesetzt sind. Während den Ausgabeplänen Bidens nur die republikanische Opposition im Wege steht, gibt es in Europa den Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP), der die Länder zur Sparsamkeit verpflichtet. Zwar ist der Pakt derzeit noch ausgesetzt, ab nächstem Jahr soll er aber wieder gelten (s. Kasten). Statt neue Schulden aufzunehmen, müssten die Regierungen dann ihre Defizite senken und Altschulden zurückzahlen – bei gleichzeitig steigenden Zinsen. Das würde nicht nur die Konjunktur belasten, sondern könnte auf Dauer den Bestand der Eurozone gefährden.
Der Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) ist ein Zeichen des Misstrauens der Euro-Mitgliedsstaaten untereinander. Mit ihm verpflichten sie sich gegenseitig zu einer Begrenzung ihrer Verschuldung. Im Prinzip sieht der SWP vor, dass die jährliche Neuverschuldung (Defizit) eines Staates nicht über drei Prozent der Wirtschaftsleistung (Bruttoinlandsprodukt / BIP) liegen darf und
seine gesamten Staatsschulden nicht über 60 Prozent des BIP. Gegen diese Regeln wurde jedoch häufig verstoßen, in den ersten Euro-Jahren insbesondere durch Deutschland und Frankreich.
Im Zuge der Eurokrise wurden die Schuldenregeln verschärft. Beim Defizit verpflichteten sich die Staaten 2012 zu einem strukturell ausgeglichenen Haushalt und zur Aufstellung nationaler Fiskalregeln – in Deutschland ist dies die Schuldenbremse. Bei den Gesamtschulden verpflichteten sich die Staaten, jenen Teil ihrer Schulden, der über der Grenze von 60 Prozent des BIP liegt, jedes Jahr um ein Zwanzigstel abzutragen (1/20-Regel).
Die Coronakrise 2020/21 jedoch machte umfangreiche Hilfen für Haushalte und Unternehmen nötig, weswegen der SWP ausgesetzt wurde. Diese Aussetzung wurde 2022 verlängert wegen der Energiekrise im Zuge des russischen Überfalls auf die Ukraine. Ab 1. Januar 2024 soll der SWP wieder gelten. Doch angesichts der stark gestiegenen Schulden vieler Eurostaaten würde dies massive Einsparungen für Länder wie Frankreich, Italien, Spanien, Belgien und Portugal bedeuten, die 2024 alle einen Schuldenstand von über 100 Prozent des BIP haben werden. Sie müssten daher mit dem Abbau dieser Schulden beginnen. Gleichzeitig bliebe ihnen kein Raum, um per Neuverschuldung die schwache Konjunktur zu stützen oder Investitionen in Klimaschutz zu tätigen. Die Folge wäre ein wirtschaftlicher Einbruch. Alternativ könnten die Staaten die Regeln des SWP ignorieren, womit er praktisch gekündigt wäre.
Die EU-Kommission hat daher im April einen Plan zur Reform des SWP vorgelegt. Er behält die alten Referenzwerte (Defizit von drei Prozent des BIP, Schuldenstand von 60 Prozent des BIP) bei. Die Verpflichtung zu einem strukturell ausgeglichenen Haushalt entfällt allerdings, ebenso die 1/20-Regel zum Schuldenabbau. Stattdessen erhalten jene Länder, die Schulden über 60 Prozent des BIP haben, mehr Zeit und Flexibilität beim Schuldenabbau: Die EU führt für jedes Land individuelle Schuldentragfähigkeitsanalysen durch und legt auf dieser Basis – und in Verhandlung mit den einzelnen Staaten – verbindliche Ausgabenpfade über vier bis sieben Jahre fest. Dieser mehrjährige Ansatz soll einen realistischen Schuldenabbau gewährleisten.
Die Bundesregierung allerdings sieht dies kritisch. Sie stört sich an dem großen Ermessensspielraum der EU-Kommission beim Überwachungsprozess und argwöhnt, die Kommission werde zu nachsichtig sein. Sie fordert daher vorab festgelegte jährliche Schuldenabbauziele (mindestens ein Prozent des BIP). Länder wie Frankreich oder Italien dagegen finden die neuen Regeln zu streng und verweisen insbesondere auf die milliardenschweren Investitionen in Klimaschutz, Rüstung und Energie, für deren Finanzierung weitere Schulden notwendig sind.
Dieser Streit schwelt. Die spanische Regierung, die derzeit den EU-Vorsitz hat, hat einen Kompromissvorschlag vorgelegt, der feste jährliche Schuldenabbauziele festlegt, gleichzeitig aber für bestimmte Investitionen eine Sondererlaubnis erteilt, zum Beispiel Rüstungsausgaben. Die Zeit drängt, 2024 naht. Nächste Verhandlungsrunde ist am 9. November. kau
Die EU arbeitet daher mit Hochdruck an einer Reform des Stabilitätspaktes, der sowohl den deutschen Forderungen nach Schuldenabbau nachkommen muss wie auch den Forderungen anderer Länder nach mehr Flexibilität und Spielraum bei der Finanzierung von Industriepolitik, Konjunkturprogrammen und Rüstung. »Die EU steht vor dem Dilemma von hohen Ausgabenbedarfen aufgrund der grünen und digitalen Transformation sowie der geopolitischen Lage einerseits und einer bereits sehr hohen Staatsverschuldung in einigen Mitgliedstaaten andererseits«, so das arbeitgebernahe Institut der deutschen Wirtschaft. »Der Zinsanstieg hat diesen Zielkonflikt noch verschärft.«
Die Neuformulierung der Regeln des Stabilitätspaktes muss also das Kunststück vollbringen, trotz bereits hoher Staatsschulden ausreichend Kredite für Militär und Industrie zu mobilisieren, dabei gleichzeitig die Neuverschuldung zu begrenzen – und das in Zeiten steigender Zinsen und mäßigen Wachstums. Und das bedeutet: Den EU-Staaten sollen weitere Schulden erlaubt werden, diese müssen allerdings garantiert zu mehr Wirtschaftswachstum führen. Eine solche Bedingung allerdings kann durch eine Finanzierungsregel allein nicht erfüllt werden, schon allein weil »selbst bei noch so wünschenswerten Investitionen nicht gesichert ist, dass diese wachstumsfördernd sind«, so das IW. Sicher sei nur eins: Auf den Prüfstand gehörten »konsumtive« Staatsausgaben – und dazu gehört das Soziale.
Italien und Frankreich gegen Deutschland
Nach einem ergebnislosen Treffen der EU-Finanzminister diese Woche schwelt der Streit um die SWP-Regeln nun weiter, langsam wird die Zeit knapp. Derweil haben die Regierungen Frankreichs und Italiens bereits Fakten geschaffen. Ihre Haushaltspläne sehen für die kommenden Jahre Defizite weit über dem SWP-gemäßen Referenzwert von drei Prozent des BIP vor. Italien plant mit einer Neuverschuldung von 4,3 Prozent im nächsten Jahr und von 3,7 Prozent 2025. »Das sorgt für Unsicherheit, da bislang nicht geklärt ist, in welcher Form die EU-Schuldenregeln nächstes Jahr wieder in Kraft treten«, kommentierte die DZ Bank. Frankreich wiederum hat angekündigt, die Drei-Prozent-Defizitgrenze erst 2027 wieder einzuhalten. Der Regierung in Paris ist klar, dass es sich bei der Reform des SWP um einen Machtkampf handelt und mit wem gekämpft wird: »Jeder weiß, dass eine Einigung zu den neuen Regeln des Stabilitäts- und Wachstumspakts an einer französisch-deutschen Einigung hängt«, sagte Finanzminister Bruno Le Maire diese Woche.
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